Ambtenaren: 'Zet niet zomaar bijl in fossiele subsidies'

Afgelopen week stuurde demissionair staatssecretaris Marnix van Rij (Fiscaliteit en Belastingdienst) het rapport Belastingen in een maatschappelijk perspectief: Bouwstenen voor een beter belastingstelsel naar de Tweede Kamer. In het rapport, opgesteld door een onafhankelijk geleide ambtelijke werkgroep, wordt er onder andere stilgestaan bij wat de overheid kan doen om zogenoemde fossiele subsidies af te bouwen, zoals de belastingvrijstelling voor aardolie die wordt verwerkt in kunststof. Wat de werkgroep betreft is het perspectief daarop beperkt. Tenminste, als Nederland zichzelf niet in de voet wil schieten.

In de milieuparagraaf van het rapport schrijft de werkgroep dat nationaal beprijzingsbeleid vroeg in de keten vaak grote weglekrisico’s kent. Europees beleid met betrekking tot de afbouw van fossiele subsidies zou zinniger zijn. Daarbij speelt ook mee dat ontwikkeling en opschaling van nieuw handelingsperspectief en nieuwe ketens effectiever is op een Europese schaal. Het lukt koplopers beter om hogere productiekosten van een duurzaam product af te wentelen in hun productprijs wanneer alle concurrenten van de conventionele producten worden beprijsd. Ook faciliteert EU-beleid een snellere opschaling van de toeleverende keten, zo schrijven de ambtenaren.

Alternatief: normering

Normering lijkt geschikter dan beprijzing voor specifiek korte-termijn marktcreatie (market pull) van onderontwikkeld, schaars en duur handelingsperspectief, vervolgen de ambtenaren niet bepaald in Jip-en-Janneke-taal. De onrendabele toppen zijn nog hoog in de grondstoffentransitie. Het wordt bij grote prijsverschillen aantrekkelijker om eindproducten of fossiele halffabricaten, bijvoorbeeld grijze ammoniak en nafta, te importeren in plaats van in Nederland te produceren. Normering geeft meer zekerheid van het volume van de marktvraag dan alleen beprijzing, wat de investeringszekerheid vergroot. In een goede balans met subsidies (technology push) kan dit ketens en technieken door de vroege fase van opschaling heen trekken.

Beprijzing wordt geschikter als het dominante instrument naarmate het handelingsperspectief volwassener wordt, meent de werkgroep. Bijvoorbeeld wanneer productie en toepassing van duurzame grondstoffen is gedemonstreerd, risico’s zijn gemitigeerd en de toeleverende ketens aanzienlijk zijn opgeschaald. In die situatie vormt het kostenverschil de primaire belemmering, en is beprijzing efficiënter. Dit maakt normering en (uitzicht op) beprijzing voor de middellange en lange termijn complementair aan elkaar.

De ambtenaren benoemen verder dat een specifieke uitdaging in de plasticsketen is dat verduurzaming verandering vergt op diverse pekken in de keten van inzameling tot recycling. De voorgenomen plasticsnormering grijpt echter in op één plek in de keten (de kunststofverwerkers). Gerichte beprijzing kan, samen met subsidies gericht op schaalvergroting en eventuele normalisatie en certificering, een rol spelen bij het in beweging krijgen en beter verdelen van de kosten over de bredere keten. Maar, er is meer onderzoek nodig voordat hier een gewogen besluit over kan worden genomen.

Bal bij politiek

In het rapport concludeert de werkgroep dat een afbouw van fossiele subsidies zorgvuldig moet worden gewogen en het best in samenhang met het bredere klimaatbeleid kan worden bezien. Wanneer in (deel)sectoren al voldoende beprijzend en/of normerend beleid aanwezig is, waarmee de nationale klimaatdoelen voldoende worden geborgd en de externe effecten voldoende worden beprijsd, dan is er vanuit klimaatperspectief geen noodzaak voor afbouw.

Tegelijkertijd kunnen ook andere overwegingen een rol spelen, zoals de lastenverdeling tussen huishoudens en bedrijven, vereenvoudiging van het belastingstelsel, de impact op de internationale concurrentiepositie en het risico op weglek van de CO2-reductie. In die zin ligt de bal bij de politiek.

Fossiele subsidies in de energiesector, luchtvaart, zeevaart en op het gebied van non-energetisch gebruik kunnen niet unilateraal door Nederland worden uitgefaseerd. Nederland kan wel internationale coalities smeden om gezamenlijk de desbetreffende broeikasgasemissies te beprijzen, geven de ambtenaren de politiek tot slot nog mee.

Moties over fossiele subsidies

Met het rapport over een beter belastingstelsel doet het kabinet naar eigen zeggen onder andere twee moties over de afbouw van fossiele subsidies af die de Tweede Kamer afgelopen najaar aannam. In de eerste motie riep de Kamer het kabinet op scenario’s op te stellen voor het afbouwen van de verschillende fossiele subsidies op de termijnen van twee, vijf en zeven jaar. Per regeling moest daarbij worden aangegeven op welke manier eventuele negatieve effecten kunnen worden gemitigeerd. Ook moest het kabinet eventuele nationale maatregelen schetsen voor als een fossiele subsidie in Europees verband vast ligt. In een doorwrocht plan moest ook de positieve impact op innovatieve, circulaire bedrijvigheid meegenomen worden. In de tweede motie vroeg de Kamer het kabinet bij het opstellen van scenario’s voor het afbouwen van verschillende fossiele subsidies, in een bouwstenendocument voor de formatie, expliciet aandacht te besteden aan mogelijke weglekeffecten, de impact op een gelijk speelveld en de Nederlandse economie, en de effectiviteit van al bestaand klimaatbeleid zoals het Europese emissiehandelssysteem ETS.

Staatssecretaris Van Rij ging afgelopen oktober in een brief aan de Kamer overigens ook al in op de mogelijke aanpak van fossiele subsidies en dan specifiek op de belastingvrijstelling voor aardolie die wordt verwerkt in kunststof à 14 miljard euro. Een fiscaal voordeel dat onder andere voor kunststofrecyclers, die nauwelijks kunnen concurreren met producenten van virgin plastic, maar moeilijk is uit te leggen. Van Rij schreef toen dat het zogenoemde non-energetisch gebruik van minerale oliën kan worden belast met een nieuw te vormen geven nationale verbruiksbelasting, zoals D66 en de PvdD eerder opperde in het circulaire-economiedebat. Maar daar kleven wel de nodige risico’s aan, verwees hij naar een impactanalyse uitgevoerd door Kalavasta. Dit onderzoeksbureau stelde in deze analyse dat een dergelijke heffing een groot effect kan hebben op de continuïteit van de Nederlandse basisindustrie. De producten die deze industrie maakt, hebben namelijk lage brutomarges en kunnen over het algemeen overal ter wereld worden gemaakt. Kortom: chemiereuzen kunnen weleens hun biezen pakken. En de vraag is welke milieuwinst er dan precies wordt geboekt. Van Rij liet toen ook al weten dat het kabinet een besluit over de aanpak van het fiscale voordeel voor olie voor plastic aan een volgend kabinet laat.

Versnelling transitie

Ondertussen heeft Van Rij wel een rapport van CE Delft naar de Kamer gestuurd over de impact van de afbouw van fossiele subsidies op innovatieve, circulaire bedrijvigheid. Hierin staat onomwonden dat de afbouw de transitie naar een circulaire economie aanzienlijk zal versnellen, wat tot een vergroting van het aan deel circulaire bedrijven en toegevoegde waarde zal leiden.

Bedrijven die hier het meest van profiteren betreffen repartie en onderhoud, energiebedrijven en recyclingbedrijven. De transformatie (en dus positieve effecten) zal deels binnen bestaande bedrijven plaatsvinden (nieuwe bedrijven verleggen hun investeringen) en deels in nieuwe CE-bedrijven die een structureel marktperspectief verwachten, verwachten onderzoekers. De belangrijkste positieve economische impact verwachten ze bij koplopers met een product dat al op de markt is of marktrijp is, maar die met hogere kostprijzen moeite hebben in de concurrentie door onvoldoende schaalgrootte en/of vermeden externe kosten. Deze bedrijven hebben vaak een relatief kleine markt in handen (in termen van het totale fossiele alternatief) met een hoge betalingsbereidheid en zijn in hun toekomstperspectief soms afhankelijk van overheidssubsidies. De kunststoffenmarkt zien de onderzoekers als een markt waar het recyclingpercentage nog relatief laag is en waar veel verbetering mogelijk is.