Verbetervoorstellen UPV: doelen duidelijk, maatregelen minder

Demissionair staatssecretaris Vivianne Heijnen gaat bekijken of en hoe er in het Besluit regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) extra voorwaarden gesteld kunnen worden aan producentenorganisaties die uitvoering geven aan dit besluit. Ze heeft daarbij in ieder geval aandacht voor transparantie over hoe en welke afspraken tussen producenten en gemeenten ten aanzien van inzameling tot stand komen. Bijvoorbeeld door het verplichten van het uitvoeren en openbaar maken van kostenonderzoeken en verduidelijken welke kosten hierbij in ogenschouw genomen moeten worden. Ook wil ze kijken naar eisen met betrekking tot de publicatie van rapportages (zoals met betrekking tot de hoeveelheid in de handel gebrachte producten) en de gewenste externe verificatie van opgegeven inzamel- en recyclingpercentages. En ze wil nagaan hoe de samenwerking in de keten kan verbeteren. Ze denkt eraan producentenorganisaties te verplichten om ten minste jaarlijks een ketenoverleg te organiseren, waarbij alle betrokken ketenpartijen uitgenodigd worden om de uitvoering van de UPV en de circulariteit van de keten te bespreken en kwesties te agenderen. Dat schrijft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat in een brief aan de Tweede Kamer, die eigenlijk al vóór het zomerreces werd verwacht.

In de UPV-brief noemt Heijnen ook dat ze de aansluiting van de UPV-uitvoeringspraktijk bij de mededingingsvereisten onder de loep gaat nemen. Bij producentenorganisaties concentreert zich veel marktmacht, mede door het algemeen verbindend verklaren van overeenkomsten die de sector onderling heeft vastgesteld. Het is daarom belangrijk om de mededingingsvereisten in ogenschouw te nemen bij UPV’s, stelt ze. Ook heeft ze oog voor de verbetering van de sturing op UPV’s zonder wettelijk bindende doelstellingen voor inzameling en recycling. Ze noemt het “lovenswaardig” dat producenten zelf het initiatief nemen om een UPV-systeem op te zetten. Het nadeel van vrijwillige systemen is echter wel dat de overheid niet direct kan sturen op de doelstellingen en dat de mogelijkheden van toezicht en handhaving op de inspanningsverplichtingen in deze UPV’s diffuus en daardoor beperkt zijn, aldus de staatssecretaris.

Sturen op circulariteit

Heijnen gaat verder nadenken over regels voor het meer en beter toepassen van tariefdifferentiatie in UPV’s. Tariefdifferentiatie zou niet alleen gebaseerd moeten zijn op de kosten voor het afvalbeheer, maar ook op circulariteitsstrategieën. Nu richten de doelen zich bij de meeste UPV’s op inzameling en recycling, en bijvoorbeeld niet op preventie, hergebruik of reparatie. Voor dit soort “hogere circulaire strategieën” bekijkt ze de mogelijkheden voor doelstelling in wettelijke UPV-systemen per stroom. Ook kijkt ze naar verdergaande toepassing van tariefdifferentiatie in UPV’s ten gunste van duurzamere producten, bijvoorbeeld door korting op, of vrijstelling van de UPV-bijdrage voor duurzamere producten.

Een plan uit het veld is om een innovatie- en/of reparatiefonds in het leven te roepen, waarbij een deel van de UPV-bijdragen bestemd worden voor ontwikkeling van duurzamere producten en/of voor reparatie van producten. Het is een logische gedachte dat verplichte fondsvorming leidt tot meer investeringen in reparatie en innovatie, vindt Heijnen, maar hetzelfde doel is in haar ogen te bereiken via ambitieuze doelstellingen en het goed toepassen van tariefdifferentiatie. Het is haar voorkeur om het instrument UPV zo zuiver mogelijk in te zetten: de overheid bepaalt de doelen en randvoorwaarden, de producenten bepalen hoe ze de doelen behalen.

Rollen

In de brief hamert Heijnen op het belang van een duidelijke (juridische) rolverdeling tussen producenten en gemeenten in UPV-systemen. Omdat die te wensen over laat, gaat haar ministerie hier mee aan de slag. Daarbij zal ze onder andere onderzoeken of aanpassing van de gemeentelijke verplichtingen wat betreft de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen noodzakelijk en wenselijk is. Hier hoort ook aan de kant van producenten de genoemde verheldering van randvoorwaarden waarbinnen afspraken met gemeenten tot stand komen. Dit moet uiteindelijk ook de handhaafbaarheid van UPV-systemen verbeteren. Verder kijkt ze met gemeenten naar standaardisering van inzamelsystemen, met als achterliggende doel om verbranding van recyclebare materialen te voorkomen.

Heijnen verwacht dat met het beoogde wegnemen van de juridische onduidelijkheid en standaardisering van de inzameling veel van de urgente problematiek rondom pmd kan worden opgelost en daarnaast het instrument UPV als geheel verder wordt versterkt. Ontstaan er toch geschillen, dan vindt ze het niet aan haar ministerie om te oordelen over bijvoorbeeld verschillen interpretatie van wettelijke regels. Ze begrijpt de roep hierom, maar wijst op de mogelijkheden van mediation en arbitrage.

Tot slot streeft de staatssecretaris ernaar om te voorkomen dat dat recyclebaar materiaal wordt verbrand of gestort. Zoals in het NPCE is aangegeven, worden hiervoor meerdere maatregelen verkend, waaronder een bronscheiding-, nascheiding- en/of sorteerverplichting. Ook vanuit het instrument UPV kan hieraan worden bijgedragen, bijvoorbeeld met scherpe recyclingdoelstellingen. Daarnaast wil ze bekijken of het wenselijk is dat producenten ook (financieel) verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor het afval van hun producten dat nog in restafval of andere afvalstromen terechtkomt. Bijvoorbeeld door de producenten mee te laten betalen aan extra sortering van het restafval, naar rato van het vóórkomen van hun producten in dat afval. Dit zou een verdere prikkel kunnen geven aan producenten om ervoor te zorgen dat hun producten goed worden ingezameld. Wel moet daarbij worden voorkomen dat onbedoeld een prikkel ontstaat om voor bepaalde stromen van bronscheiding naar nascheiding over te stappen. Daarom is het belangrijk zorgvuldig per productgroep te bezien wat de optimale manier van inzamelen en verwerken is, aldus de bewindsvrouw.

Disclaimer

De komende tijden worden bovengenoemde oplossingsrichtingen onderzocht en uitgewerkt, waarbij ook in kaart wordt gebracht welke juridische aanpassingen nodig zijn om ze te bewerkstelligen. De invoering van een Circulaire Economie-wet raakt ook aan deze discussie, aangezien de grondslag voor een UPV in de Wet milieubeheer staat. Bij de uitwerking van de verbetervoorstellen zal dan ook goede afstemming plaatsvinden met dat wetgevingstraject. De uitwerking en uitvoering van de verbeterplannen doet de staatssecretaris met nauwe betrokkenheid van de belanghebbenden, zo belooft ze, zodat de verbeteringen goed aansluiten op de zorgen en wensen vanuit de praktijk. En dan de disclaimer: daar waar concretisering van de verbetervoorstellen juridische stappen vraagt, zal dit naar verwachting ter hand moeten worden genomen door een nieuw kabinet. Voorlopig is er voor producentenorganisaties en gemeenten dus vermoedelijk nog genoeg om over te soebatten.