Nieuw circulaire-economiebeleid 'geen gamechanger'

Met de langverwachte update van het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) stippelt het kabinet-Schoof de marsroute uit naar een circulaire economie voor Nederland in 2050. Een belangrijke basis voor de actualisatie was de laatste Integrale Circulaire Economie Rapportage (Icer) van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Het planbureau waarschuwde daarin dat Nederland zich nog niet in de versnellingsfase van de circulaire transitie bevindt en dat het nog niet lukt om de hoeveelheid gebruikte grondstoffen fors terug te dringen.

Het PBL adviseerde dat Nederland zich moet blijven inzetten voor ambitieus Europees circulaire-economiebeleid om een gelijker speelveld voor bedrijven te realiseren, maar ook nationale instrumenten, zoals uitgebreide producentenverantwoordelijk (UPV) en circulaire inkopen door overheden, beter moet benutten. Verder zou de overheid moeten inzetten op de uitwerking van beleidsinstrumenten met grote potentiële milieueffecten en het versterken van het bestaande sturingsmodel voor een circulaire economie.

Randvoorwaarden niet op orde

In een meegezonden reflectie op het NPCE 2025 oordeelt het PBL echter hard over de vandaag (14 oktober) gepubliceerde plannen van het kabinet. Het is nog niet de gamechanger die nodig is om de transitie naar een circulaire economie daadwerkelijk te versnellen, stelt het planbureau onomwonden.

Volgens het PBL schetst het geüpdatete NPCE het wenkende perspectief van een competitieve, innovatieve, circulaire economie en illustreert dit door goede circulaire voorbeelden in de etalage te zetten; dat werkt inspirerend. Verder benadrukt het programma het belang van de noodzakelijke randvoorwaarden om de transitie te versnellen, waaronder langjarige (investerings)zekerheid voor ondernemers. Maar die randvoorwaarden – in termen van stevige instrumenten en voldoende financiële middelen – zijn in het NPCE nog onvoldoende concreet uitgewerkt om het geschetste wenkende perspectief substantieel dichterbij te brengen.

Het achterblijven van groei van de marktvraag naar circulaire producten en diensten is dé overkoepelende belemmering die de versnelling van de transitie naar een circulaire economie remt, ziet het PBL. Het NPCE bevat veel plannen en voorstellen, maar die bieden nog niet de voorwaarden om deze marktvraag substantieel aan te jagen. Het uitlokken van de benodigde investeringen in bijvoorbeeld recyclecapaciteit of productiecapaciteit voor raffinage van biobased grondstoffen en biobased producten, vraagt immers om langjarige zekerheid. In het licht van de urgentie voor circulaire economie die het NPCE schetst, is de afwezigheid van deze voorwaarden zorgelijk, aldus het planbureau.

Betere sturing

Het PBL vindt wel dat een nieuwe set circulaire-economiedoelen betere sturing mogelijk maakt, vooral als er nog een uitwerking naar productgroepen plaatsvindt. In het NPCE zijn drie nieuwe doelen geformuleerd voor het besparen, vervangen en behouden van grondstoffen. Deze nieuwe doelen doen beter recht aan de complexiteit van circulaire economie, die niet goed in één getal te vangen is. De in het NPCE geformuleerde doelen sluiten aan bij de circulariteitsstrategieën en bieden meer sturingsinformatie dan het voormalige generieke halveringsdoel voor het gebruik van primair abiotische grondstoffen in 2030, waar het NPCE nu van afstapt, vindt het PBL.

Om gerichter te kunnen sturen op doelbereik, is het volgens het PBL wel cruciaal dat er een doorvertaling van de doelen plaatsvindt naar productgroepen. Zo wordt helder welke bijdragen productgroepen zoals textiel, elektronica en woningbouw kunnen leveren aan de nationale beleidsopgave. Aandachtspunten zijn daarbij de optelbaarheid van het grondstofgebruik in de verschillende productgroepen in verband met overlap, en welk deel van het grondstoffengebruik, milieueffecten en leveringsrisico’s wel en niet worden afgedekt met de productgroepen uit het NPCE.

Een vergelijking van de besparingsdoelstelling uit het NPCE met de eerdere halveringsdoelstelling voor 2030 is niet eenvoudig te maken, meent het PBL. De halveringsdoelstelling had namelijk betrekking op alle abiotische grondstoffen: mineralen, metalen en fossiele grondstoffen (inclusief brandstoffen). De fossiele brandstoffen zijn een aanzienlijk deel van de totale hoeveelheid abiotische grondstoffen en grotendeels verantwoordelijk voor de afname in het grondstofgebruik die het PBL eerder rapporteerde. Als fossiele brandstoffen buiten beschouwing worden gelaten – zoals het geval is bij de nieuwe doelstelling – ziet de trend er anders uit en is naar verwachting juist sprake van een lichte toename in het grondstoffengebruik.

Op dit moment valt volgens het PBL nog niet goed aan te geven hoe groot de beleidsopgave is. Over de omvang van de beleidsopgave hoopt het planbureau in de Icer 2027 met aanvullende informatie te komen. Wel is al duidelijk dat het bereiken van de doelen voor 2030 en 2035 om aanvullende beleidsmaatregelen vraagt ten opzichte van wat er in het NPCE 2025 is opgenomen. Het demissionaire kabinet constateert dat zelf overigens ook in het programma.

Governance

In het NPCE is ook nog het sturingsmodel aangepast. Zo wordt het zwaartepunt gelegd bij ketenoverleggen voor verschillende productgroepen, die de transitieteams voor bouw, consumptiegoederen, kunststoffen en de maakindustrie vervangen. Aan deze tafels worden de verschillende ketens zo goed mogelijk vertegenwoordigd. Het is echter nog onduidelijk hoe er in deze structuur nieuwe bindende afspraken worden gemaakt en hoe er verantwoording wordt afgelegd over het wel of niet halen van de gestelde doelen.

Aandachtspunten bij het nieuwe sturingsmodel zijn onder andere het voldoende betrekken van koplopers en het oog hebben voor het consumptieperspectief aan de ketentafels, meent het PBL. Koplopers kunnen immers laten zien wat al mogelijk is en zo een voorbeeld zijn voor andere bedrijven; dit biedt handvatten voor het stellen van ambitieuze doch haalbare doelen. Daarnaast is draagvlak bij consumenten noodzakelijk voor het realiseren van diverse circulariteitsdoelen.

Nadere uitwerking

Of de transitie naar een circulaire economie in Nederland echt een vlucht gaat nemen, hangt volgens het PBL af van de nadere uitwerking van instrumenten in het NPCE en er zullen meer middelen nodig zijn voor alle plannen uit het programma.

Hoewel het goed is dat Nederland inzet op ambitieus Europees circulaire-economiebeleid, is een nadeel van de inzet op EU-beleid dat de totstandkoming hiervan tijdrovend is en dat Nederland afhankelijk wordt van de belangen van andere EU-lidstaten, die niet altijd gelijk zijn aan die van Nederland. Bij de implementatie van richtlijnen, zoals het Right to Repair, heeft Nederland wel enige vrijheid om hier op een ambitieuze manier invulling aan te geven, tipt het PBL.

Op nationaal niveau stelt het PBL dat instrumenten, waaronder uitbreiding van de UPV, nadere uitwerking nodig hebben om te kunnen bepalen wat de bijdrage zal zijn aan het behalen van de geformuleerde doelen. Op dit moment gaat er nog geen stevige prikkel van uit, omdat het nog niet voldoende concreet is.

Het PBL wijst ook nog even op de keuze van kabinet-Schoof om een beoogde belastingopbrengst van 567 miljoen euro volledig bij de afvalsector neer te leggen, in plaats van het oorspronkelijke idee uit het Regeerprogramma van het kabinet om deze opbrengst via een heffing op plastic te vergaren. Het NPCE 2025 brengt hier geen verandering in. Hiermee vervalt de oorspronkelijk beoogde stimulans voor producenten aan de voorkant van de keten om te komen tot een beter productontwerp en de inzet van minder primaire grondstoffen. Daarnaast heeft deze belasting van de achterkant van de keten negatieve consequenties voor de concurrentiepositie van de avi’s in Nederland en worden ook de kosten voor sorteer- en recyclingbedrijven hoger vanwege de hogere kosten voor het verbranden van reststromen die daarbij vrijkomen.

Tot slot ziet het PBL dus dat er een groot gat zit tussen enerzijds de ambitie en gevoelde noodzaak om in te zetten op een circulaire economie en anderzijds de ingezette middelen in het NPCE 2025 om dit te bereiken. Zo is er na 2025 structureel minder geld gereserveerd op de Rijksbegroting voor circulaire economie. Hierdoor staan subsidieregelingen onder druk, zoals de subsidie die nieuwe ketensamenwerking bevordert. Aangezien de afname van deze middelen niet hand in hand gaat met het gelijktijdig invoeren van meer normerende en beprijzende beleidsinstrumenten, gaat het NPCE 2025 de huidige situatie nog niet direct veranderen. De politiek is aan zet om de transitie alsnog een zwiep te geven.