Hoe de afvalstoffenbelasting de circulaire economie frustreert
Bij de evaluatie van de afvalstoffenbelasting moet het Ministerie van Financiën twee beperkende voorwaarden voor toepassing van de zogenoemde in-/uitmethode kritisch tegen het licht houden, vindt Hans Spaermon. De al lang achterhaalde voorwaarden zitten volgens de fiscaal specialist vooral stortplaatsen in de weg bij hun rol in de circulaire economie. “Hopelijk schudt iemand in de Tweede Kamer het ministerie wakker.”
“Was het een beetje leesbaar?”, vraagt Hans Spaermon bij aanvang van dit interview. Enkele dagen voor het gesprek heeft hij zijn rapport doorgestuurd over de beperkingen van de in-/uitmethode in de afvalstoffenbelasting. Voor de oprichter en directeur van Ecolegis, een adviesbureau gespecialiseerd in milieuheffingen, is het kristalhelder dat de manier waarop de in-/uitmethode sinds 2014 is ingeregeld voor steeds grotere problemen zorgt, met name voor stortende bedrijven. Met zijn onderzoek naar beperkende voorwaarden voor de toepassing van die methode, gesponsord door de Vereniging Afvalbedrijven, hoopt hij het Ministerie van Financiën te laten inzien dat deze regels contraproductief werken voor milieudoelstellingen en eigenlijk niet te handhaven zijn. Het eerlijke antwoord op de vraag van Spaermon: zijn onderzoek is goed leesbaar met wat voorkennis, maar voor Vakblad Afval! schrijven we het toch wat toegankelijker op.
Eerst maar de in-/uitmethode: wat houdt die precies in? Met de afvalstoffenbelasting wil de overheid de definitieve verwijdering van afvalstoffen belasten. Dat doet ze door eerst alle aan een afvalenergiecentrale of stortplaats afgegeven afvalstoffen (in!) te belasten. Vervolgens volgt een vermindering van de belasting voor alle afvalstoffen die deze inrichting weer verlaten (uit!). Vanaf 2014 gelden er echter twee voorwaarden om voor de vermindering in aanmerking te komen. Stoffen mogen niet langer dan drie jaar binnen de inrichting zijn geweest én ze mogen niet op enig moment in het voor stort bestemde gedeelte op of in de bodem zijn gebracht.
Spaermon onderzocht de afgelopen tijd hoe deze twee extra voorwaarden in de wet zijn gekomen. Via een beroep op de Wet openbaarheid bestuur (Wob) en bestudering van de parlementaire geschiedenis kwam hij erachter dat er van argumenten voor invoering anno 2024 weinig overblijft. Daarover later meer. Belangrijker om te begrijpen is allereerst waarom de twee voorwaarden nu eigenlijk zo'n groot probleem zijn in de ogen van de fiscaal jurist.
Rem op circulaire activiteiten
Spaermon ziet al jaren dat afvalbedrijven in zijn klantenkring problemen hebben met de twee voorwaarden. “Als stoffen waarover afvalstoffenbelasting is betaald na drie jaar een inrichting verlaten, of hier tijdelijk zijn opgeslagen op het stortlichaam, komen ze niet meer voor vermindering in aanmerking. Als ze elders worden gestort of verbrand zal er daar opnieuw afvalstoffenbelasting zijn verschuldigd. Een dubbele heffing dus. Dat stimuleert stortplaatsen niet brandbare afvalstoffen af te voeren naar een afvalenergiecentrale.”
Moderne stortinrichtingen houden zich tegenwoordig ook bezig met compostering, puin breken, grondreiniging, slibreiniging en allerlei scheidingsactiviteiten. “Als dit soort activiteiten plaatsvinden op een voor stort bestemd gedeelte van de inrichting en stoffen de inrichting vervolgens verlaten als bijvoorbeeld bouwstoffen, dan geldt ook dat er geen afvalstoffenbelasting terugkomt. Recyclingactiviteiten worden zo natuurlijk lastig te organiseren", geeft Spaermon een tweede voorbeeld van hoe de beperkende voorwaarden de rol van stortplaatsen in de circulaire economie in de weg zitten.
Bij calamiteiten, zoals er de afgelopen jaren waren bij de afvalenergiecentrales van AEB en AVR (langdurige stillegging door respectievelijk operationele problemen en een grote brand), zitten de twee voorwaarden ook in de weg. Spaermon: “Bij een calamiteit moeten afvalbedrijven met spoed tijdelijke opslag regelen voor het afval dat ze niet kunnen verwerken. Dat is al een enorm karwei om te regelen met collega-bedrijven en het bevoegd gezag. Maar ze moeten er door de voorwaarden aan de in-/uitmethode ook rekening mee houden dat er geen vermindering op de afvalstoffenbelasting komt voor tijdelijk opgeslagen afval als het de inrichting weer verlaat. Bij afgifte ter verbranding is er dan nog eens afvalstoffenbelasting verschuldigd. In de praktijk blijken hier onder strikte voorwaarden wel deals over te sluiten met de Belastingdienst, als de tijdelijke opslag niet langer dan drie jaar duurt, maar voor bedrijven die toch al hun handen vol hebben aan de gevolgen van een calamiteit is dat natuurlijk niet prettig. Ook hoor ik dat stortinrichtingen niet bepaald staan te trappelen om afval tijdelijk op te slaan in verband met het risico op heffingen.”
In de transitie naar een circulaire economie ontstaat er volgens Spaermon, die daarbij verwijst naar het CE Delft-rapport ‘Ruimtelijke effecten van de circulaire economie’, bovendien behoefte aan langdurige opslag van materialen. Ook daar zitten de beperkingen in de in-/uitmethode in de weg. “De mogelijkheden om materialen terug te brengen in circulaire ketens nemen toe, maar nieuwe technologie heeft vaak een lange doorlooptijd om van lab- naar praktijkschaal te groeien. Tussentijdse opslag van (nog) niet te recyclen materialen kan dan een oplossing zijn. Überhaupt is de verwachting dat er grootschalige bufferdepots nodig zijn om afgedankte materialen te verzamelen en in bulk af te voeren naar opwerkers. Stortplaatsen zijn vanwege de aanwezige milieubeschermende voorzieningen en hun omvang bij uitstek geschikt om hier een rol in te spelen. Maar genoemde voorwaarden frustreren dat dus.”
Tot slot ziet Spaermon dat de beperkingen van de in-/uitmethode nadelige gevolgen hebben voor de haalbaarheid van afvalmining (het terugwinnen van grondstoffen uit gestort materiaal) en saneringen van stortlichamen. “Ook hier zal de afvalstoffenbelasting blijven rusten op stoffen die niet worden verwijderd maar gerecycled en zal er dubbele heffing optreden als reststromen op een andere inrichting ter verwijdering worden afgegeven.”
‘Grof misbruik’
De uitgebreide opsomming van nadelen van de twee gewraakte beperkingen van de in-/uitmethode roept de vraag op waarom de overheid die twee beperkingen in 2014 bij de herinvoering van de afvalstoffenbelasting eigenlijk introduceerde. Spaermon sloeg er de parlementaire geschiedenis op na. In een toelichting op een nota van wijziging staat dat ‘in de praktijk zou zijn gebleken van een ruimere toepassing van de belastingvermindering dan waarvoor zij was bedoeld’. Dat dit verder niet wordt toegelicht, triggerde Spaermon. Via een Wob-verzoek kwam hij erachter dat op de burelen van het Ministerie van Financiën letterlijk werd gesproken over ‘grof misbruik’ van de in-/uitmethode.
“In de jaren voor 2012, het jaar waarin de afvalstoffenbelasting eerst nog werd afgeschaft, is er op stortplaatsen veel brandbaar afval afgegraven om het te verbranden”, legt Spaermon uit. “Zo konden stortende bedrijven hun afvalstoffenbelasting terugkrijgen, want het verbranden van afval werd toen nog niet belast. Dat dit gekwalificeerd is als ‘grof misbruik’ is wonderlijk. Natuurlijk liep Financiën zo inkomsten mis, maar het afgraven en alsnog verbranden van afval was in overeenstemming met het doel en de strekking van de afvalstoffenbelasting. Niet voor niets had de Tweede Kamer eerder geregeld dat de stort van brandbaar afval zwaarder belast zou worden dan die van niet-brandbaar afval. De overheid wilde juist dat er meer werd verbrand en minder werd gestort.”
Blind staren
Uit de gewobde stukken blijkt dat het Ministerie van Financiën verwachtte dat de twee voorwaarden voor de in-/uitmethode bij herinvoering van de afvalstoffenbelasting in 2014 konden zorgen voor 20 tot 30 miljoen euro aan extra opbrengsten. Spaermon vermoedt dat het ministerie zich hier blind op heeft gestaard en verder onvoldoende in de geest van de milieubelasting heeft gehandeld. “Het primaire doel van de afvalstoffenbelasting is weliswaar het genereren van algemene middelen, maar ze zijn het secundaire (milieu)doel uit het oog verloren. Dat de twee voorwaarden zolang in de wet hebben kunnen blijven staan, is overigens al helemaal onbegrijpelijk, omdat afvalverbranding in 2015 ook onder de afvalstoffenbelasting is komen te vallen. Daarmee viel de reden voor de beperkingen dus al weg.”
Zet het Ministerie van Financiën dan in het kader van de lopende evaluatie van de afvalstoffenbelasting een dikke streep door de overbodige voorwaarden? Spaermon betwijfelt het. “Mijn inschatting is dat er politieke druk nodig is om ambtenaren zover te krijgen. Ze hebben vast goede intenties, maar de praktijk leert dat dit soort zaken vaak niet automatisch wordt opgepakt. Het is niet voor niks dat de beperkingen die al negen jaar geen doel meer dienen nog steeds van kracht zijn. Hopelijk schudt iemand in de Tweede Kamer het ministerie wakker.”
Vakblad Afval! september 2024 (nummer 6)
