Voorstellen Werkgroep Afvalsector wekken wrevel in keten

Een brede plasticverpakkingenheffing, aansluitend op de EU-plasticafdracht; een belasting op specifieke typen eenmalige plastic verpakkingen; een variabel tarief op bepaalde drankverpakkingen, gekoppeld aan inzamelprestaties; een heffing op eenmalige bakjes en bekers die plastic bevatten; én een batterijheffing gekoppeld aan inzamelprestatie. In een gezamenlijke brief vroegen de NVRD, HVC, PreZero en Renewi de Tweede Kamer onlangs om snel met deze maatregelen uit het rapport van de Werkgroep Afvalsector aan de slag te gaan. Maar buiten de afvalsector is er een stuk minder draagvlak voor die maatregelen. VNO-NCW/MKB-Nederland, FNLI, VNCI, Plastics Europe NL, NRK, NRK Recycling, Verpact, Stichting Open en Cascade waarschuwen Kamerleden op hun beurt in een brief voor “een stapeling van lasten, verschuiving van kosten, ongewenste materiaalsubstitutie, weglek naar het buitenland én een beperkte of geen milieuwinst”.

Genoemde partijen hebben grote moeite met de eenzijdigheid van het eindrapport van de Werkgroep Afvalsector, die bestond uit elf bedrijven actief in het afvalbeheer, één gemeente en de NVRD. In het rapport worden voorstellen gedaan die buiten dat domein raken, met implicaties voor primaire grondstoffen, verpakkingen, recycling, chemie en landbouw. Deze hierdoor subjectieve beperkte beoordeling van maatregelen zien de partijen als voornaamste tekortkoming van het rapport. Wat hen betreft kan er beter een voorbeeld worden genomen aan de werkwijze aan de Plastictafel, die breed ondersteund werd door VNCI, Groene Chemie Nieuwe Economie, Verpact, FNLI, NRK Recycling, NRK, Urgenda, Vereniging Afvalbedrijven, Unilever, NVRD, Future Up, VNO-NCW, Plastics Europe, en Natuur&Milieu.

De Werkgroep Afvalsector doet meerdere voorstellen voor het bevorderen van circulariteit waarbij het instrument dus buiten het eigen domein aangrijpt. Als legitimering hiervoor wordt gesteld dat beprijzing ‘aan het begin van de keten’ per definitie het meest effectief is. Dit is naar de overtuiging van de criticasters van de werkgroep te generiek en te statisch, omdat de keteneffecten niet integraal zijn meegewogen. Anders gezegd: voor een overgang van lineair naar circulair moeten alle schakels om en is niet de positie in de keten leidend, maar moet het concrete handelingsperspectief en het beoogde circulaire effect over de gehele gebruikscyclus leidend zijn. Waar dat handelingsperspectief ontbreekt of reeds via bestaande instrumenten is ingevuld, bestaat het risico dat aanvullende heffingen vooral leiden tot stapeling van lasten, verschuiving van kosten en ongewenste substitutie of weglek, zonder aantoonbare extra milieuwinst. Juist daarom is een zorgvuldige afweging nodig, waarin effectiviteit en samenloop met bestaand beleid expliciet worden meegenomen.

Belastingen op plastic verpakkingen

In hun brief waarschuwen de partijen dat generieke nationale heffingen, zoals een brede plasticverpakkingenheffing, onvoldoende bijdragen aan de vraag naar hoogwaardig recyclaat en de opschaling van een circulaire Europese plasticketen. Dergelijke heffingen dreigen middelen weg te trekken van deze gerichte transitie-inspanningen, terwijl zij bovendien doorwerken in hogere consumentenprijzen.

Om investeringen in Europese recyclingcapaciteit daadwerkelijk rendabel en toekomstbestendig te maken, zijn aanvullende stimulerende maatregelen vanuit de overheid nodig die structureel bijdragen aan vraagcreatie, bijvoorbeeld door het (tijdelijk) overbruggen van het prijsverschil tussen Europees recyclaat en virgin plastic al dan niet goedkoop niet-Europees recyclaat.

Een belasting op specifieke typen eenmalige plastic verpakkingen, zoals bijvoorbeeld drankenkartons, leidt tot een onevenredige en stapelende belasting van een beperkte groep verpakkingen, stellen de partijen verder. Via de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid worden verpakkingsstromen al volledig belast: producenten betalen voor Sup-kosten, zwerfafval en 100 procent van de inzamel- en recyclingkosten. Daarnaast stimuleert de UPV het gebruik van recyclaat en innovatie door middel van recyclechecks en tariefdifferentiatie. In een heffing op eenmalige bakjes en bekers die plastics bevatten, zien de partijen ook niets. Ook die vallen reeds onder de UPV en dragen zo al bij aan inzameling, sortering, recycling en innovatie in de keten.

Een aanvullende belasting op bepaalde drankverpakkingen met variabel tarief naar inzamelpercentage, vinden de partijen ook geen goed idee. Een aanvullende belasting introduceert een nieuwe prikkel boven op een systeem dat al goed functioneert, zonder dat duidelijk is welk aanvullend milieueffect wordt gerealiseerd. Zonder complementair beleid is er een zeer hoog risico dat de belasting leidt tot onbedoelde verschuivingen naar andere, minder milieuvriendelijke verpakkingstypen, waaronder drankverpakkingen die momenteel niet onder de inzameldoelstelling vallen. Door statiegeldverpakkingen duurder te maken, kan bovendien de inzameling via het bestaande statiegeldsysteem afnemen - terwijl juist deze stroom schoon, hoogwaardig materiaal levert dat kan worden hergebruikt in nieuwe voedselverpakkingen.

Verbreden afvalstoffenbelasting

Over het verbreden van de afvalstoffenbelasting (ASB) naar pyrolyse en vergassing zijn de partijen het ook eens. Dat is ondoelmatig en contraproductief. De afvalsector zelf heeft verzocht om vrijstelling van de ASB op residustromen van mechanische recycling. Het tegelijkertijd verzoeken om de residustromen vanuit vergassing/pyrolyse juist wel onder de heffing te laten vallen staat daar dan haaks op. Het botst bovendien met energie- en klimaatbeleid voor de industrie dat juist inzet op opschaling van duurzame koolstofstromen en hoogwaardige verwerking: de Visie op duurzame koolstof en het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) vergen juist dat substitutie van virgin fossiele koolstof door secundaire feedstock versnelt. Ook de beleidsvisie afvalverbranding stuurt op minder verbranding en méér circulariteit. Een belasting op hoogwaardige thermochemische verwerking ondermijnt dit.

Batterijheffing

Een batterijheffing zoals de Werkgroep Afvalsector voorstelt is volgens de partijen eveneens ondoelmatig en kan contraproductief uitpakken. De maatregel stuurt primair op méér inzameling, terwijl circulair beleid juist vraagt om het zo lang mogelijk in de gebruiksfase houden van producten (R‑ladder) en om ontwerp- en ketenmaatregelen die levensduurverlenging en hergebruik bevorderen. De onderbouwing voor de veronderstelde additionele effecten ontbreekt bovendien: er is al een dicht inzamelnetwerk en voor draagbare batterijen en apparaten liggen trajecten en doelrealisatie al in lijn met bestaande instrumenten. Cruciaal is ook dat de heffing het handelingsperspectief verkeerd belegt: producenten kunnen niet sturen op consumentengedrag zoals ‘thuisvoorraad’ (batterijen en apparaten die blijven liggen). Daarmee wordt een partij aangesproken die de kernoorzaak niet kan beïnvloeden. Dit creëert een perverse prikkel (lage inzameling kan juist hogere belastingopbrengst betekenen) en ondermijnt de logica van ‘de vervuiler betaalt’. Ten slotte stapelt de maatregel bovenop bestaande UPV‑verplichtingen en financiële bijdragen, zonder dat helder is hoe instrumenten op elkaar inwerken, en zonder dat de samenhang met energie- en klimaatbeleid (waar beschikbaarheid van apparaten en batterijen juist essentieel is) voldoende is meegewogen.

In de brief kraken de partijen tot slot nog de belasting (stikstof)kunstmest en de belasting op primaire oppervlaktedelfstoffen. Daarbij nodigen ze de beleidsmakers in Den Haag uit om vanuit de gehele keten het gesprek voort te zetten over hoe effectief, uitvoerbaar en toekomstbestendig circulariteitsbeleid kan worden vormgegeven.

Bal weer bij politiek

Interessant wordt hoe de politiek de belangen van de afvalsector en de rest van de (plastic)keten weegt. De Tweede Kamer nam vorig jaar een motie aan die het demissionaire kabinet-Schoof opriep om de budgettaire opgave van 567 miljoen euro niet langer primair te dekken via de afvalsector, waarop het kabinet de Werkgroep Afvalsector vroeg om met alternatieve maatregelen te komen. Die worden echter niet gepruimd door andere ketenpartijen, waardoor de politiek tot een salomonsoordeel moeten komen. Op woensdag 11 maart spreken de financiële woordvoerders in de Tweede Kamer over de materie tijdens het commissiedebat Fiscaliteit.